Durante los Cursos Internacionales de Verano - Campus Yuste, organizados por la Fundación Academia Europea de Yuste y la Universidad de Extremadura, Módulo Jean Monnet EU-HOPE entre los días 13 a 16 de julio de 2015, participé en el Seminario “El proceso de integración europea y los desafíos para el futuro de Europa. Participación, representación y democracia en un contexto federal de Estados naciones” el 14 de julio de 2015, en el 226° Aniversario de la Revolución Francesa, en el Real Monasterio de Yuste.
Junto con Enrique Moradiellos, Enrique Barón, Alfonso Pinilla, Mario Pedro Díaz Barrado y Alejandro Cercas fuimos invitados a analizar la necesidad de avanzar en
el proceso europeo que se ha puesto de manifiesto tras la fuerte crisis
económica, institucional y de credibilidad política que ha azotado a Europa
desde el año 2007, llamando a los ciudadanos e instituciones a buscar
soluciones fiables, sólidas y determinantes que aseguren el proceso de
construcción e integración europeo y disipen las dudas existentes sobre su
viabilidad.
Se puede acceder a todo el contenido de las
ponencias, mesas redondas y debates de todos los cursos a través de los videos disponibles en
el canal de Youtube de la Fundación Academia Europea de Yuste.
Este es el link a las sesiones del día 14. Incluye mi participación, un tanto informal, cerrando una calurosa pero espléndida mañana bajo después de Enrique, Moradiellos, Pinilla, Barrado y Alejandro, y con el personal en el siguiente link, a partir de 4h 20’ 30’’:
Luego preparé un texto más formal para su publicación:
La Política en una Europa Integrada, y los Desafíos de
Futuro
El caso de la Cooperación Transfronteriza
En primer lugar quisiera agradecer la invitación por
parte de la Fundación Academia Europea de Yuste y la Universidad de Extremadura
para exponer la experiencia de nuestra Asociación en materia de cooperación
entre regiones de frontera, así como la mía propia desde los tiempos en que la
Unión Europea era poco más que un club económico de estados con muchas buenas
ideas hasta ahora en que se ha convertido en una compleja estructura, llena de
desafíos y de fuerzas a la contra, pero que no deja de constituir la mayor
experiencia de gobierno supranacional de la Historia de la Humanidad. Quería
también dejar constancia, a la vista de los oradores que me han precedido en la
palabra, de mi admiración por esta generación que ahora se nos jubila que es la
que pilotó enormes transformaciones en nuestro país, incluido el acceso a las
Comunidades Europeas. Nunca les agradeceremos lo suficiente su esfuerzo, igual
que nunca lo haremos con la generación anterior, la que aguantó la posguerra
contra viento y marea, dentro y fuera de España, y que con su esfuerzo y
privaciones es la que nos permitió estudiar, aprender algunos idiomas
extranjeros e incluso viajar algo para conocer las democracias europeas, sus
movimientos asociativos y todas las políticas que se estaban gestando más allá
de los Pirineos. Lo primero que nos llamaba la atención en aquella Europa que
mirábamos con los ojos como platos es que no se perdía de vista la historia
reciente de Europa, pero en lugar de sensaciones de vendetta había mucha más voluntad de cooperación. Una voluntad que
se ha visto pocas veces después.
También se percibía cómo se iban difuminando las
fronteras, que en España estaban muy presentes. Esa difuminación se resume muy
bien en la ciudad de Berlín, donde tenemos nuestra base y donde, a finales de
1989, se terminó con una de las fronteras más conocidas, más icónicas, la que
separaba a Berlín Occidental del Oriental, como un breve resumen del Telón de
Acero que dividió a Europa durante casi tres décadas.
El proyecto europeo nos ha permitido durante muchos años
dotarnos de las necesarias infraestructuras y servicios para mejorar la vida de
los ciudadanos, organizar la producción agropecuaria e industrial europea, o avanzar
hacia el Mercado Único, que aún está por ver en este Mercado Común con 28
ministerios de hacienda y 28 bancos nacionales que difícilmente se ponen de
acuerdo de verdad y no pueden sobreponerse juntos a operaciones especulativas
que pueden haber sido urdidas en sombríos despachos de la City, en ciertos
consejos de administración de Manhattan, o en algún garito de Shanghai, o en
todos estos sitios a la vez. La incapacidad para tener una Política Exterior
Común también pone muy a menudo en entredicho el proyecto europeo entre la
opinión pública. Y tampoco hemos sido capaces de resolver muchos de los problemas,
incluso absurdos, a los que se tienen que enfrentar de forma cotidiana los
ciudadanos que viven en las fronteras (que, de hecho, son más de un tercio de
la población europea).
Hoy se enfrenta este proyecto europeo a múltiples
desafíos. Hemos dejado hace ya bastante tiempo de ser el centro del mundo y
cada vez nos invade una sensación de mayor insignificancia. Potencias
emergentes presentan cifras que nos vapulean, aunque aún no alcanzan las cuotas
de igualdad, protección, corrección de desigualdades, democracia, etc., que
tenemos en la mayor parte de los países de la UE. Quizás tarden mucho en
conseguirlo, e incluso en nuestro continente se nos lanzan serias advertencias
de que esos modelos de bienestar no son viables. Pues lo fueron durante mucho
tiempo. También se nos insiste machaconamente en que Europa no es
autosuficiente en materias primas y tiene una enorme dependencia energética,
sin embargo, dispone de una gran cantidad de talento, y tiene una historia de
logros sociales que no puede despreciarse sin más.
Pero lo que realmente quisiera compartir en este espacio
es la pequeña historia de la cooperación transfronteriza europea durante algo
más de medio siglo y que ha constituido una larga serie de pequeños éxitos que
nos han permitido consolidar muchas brechas de este hercúleo proceso de
ingeniería política, administrativa, económica y social. Europa no sólo se
caracteriza por su diversidad cultural e histórica, en muchas ocasiones
compartida, sino también por sus numerosas fronteras. Este mosaico de paisajes
históricos surge en la Edad Media y se ha desarrollado durante los siglos XIX y
XX en la estructura característica de los Estados europeos. La mayoría de estos
Estados siguen existiendo hoy en día, habiendo tenido cada uno su propia evolución
individual. De hecho, muy pocos Estados han experimentado unas fronteras tan
perdurables como la frontera terrestre entre España y Portugal, la más antigua
de Europa, que ha permanecido estable durante tres cuartos de milenio. No
obstante, muchas otras fronteras se han movido, y mucho, tal y como puede
observarse en una interesante animación disponible en YouTube.
Las fronteras establecidas entre los estados europeos
durante los últimos tres siglos —en las Repúblicas Bálticas y en los Balcanes
hace pocos años— discurren con frecuencia dividiendo regiones con identidad
propia y grupos étnicos homogéneos. Se crearon así fronteras artificiales donde
el miedo a la agresión militar contribuyó al desarrollo de extensas zonas
fronterizas poco pobladas. La actividad económica, el comercio y la población
tendían a desplazarse desde las zonas fronterizas a los centros de los Estados.
Las rutas de transporte solían seguir rutas paralelas a las fronteras, sobre
todo por razones militares. En algunas áreas fronterizas donde había riquezas
en el subsuelo (carbón, minerales,...) se desarrolló una industria
significativa y, con ella, importantes y prósperos asentamientos, lo que fue
causa de codicia entre vecinos, resentimientos y guerras.
Al margen de estas excepciones, los paisajes fronterizos
de Europa evolucionaron como áreas periféricas, estructuralmente débiles y con
comunicaciones limitadas. Las fronteras naturales como los ríos, lagos, mares y
montañas agravaron estas “barreras fronterizas”. Las ideologías políticas y las
ambiciones de los bloques militares acabaron convirtiendo algunas de estas
fronteras entre estados en fronteras “selladas” a partir de 1945 (Telón de
Acero).
Las diferencias políticas a ambos lados de las fronteras,
especialmente en los ámbitos de la administración, la fiscalidad, la economía,
la cultura o los asuntos sociales, exacerbaron esta situación, convirtiendo las
fronteras estatales en auténticas y perceptibles barreras entre naciones. La
población de las regiones fronterizas, que es la que más ha sufrido las
consecuencias de los conflictos históricos, desarrolló temores y animosidades
mutuas. Estas condiciones, entorpecieron la disposición para la cooperación y
dificultaron los contactos.
Sin embargo, en la UE, en sus países vecinos y, más
recientemente, en otros continentes como África o América Latina, se están
superando muchas de estas barreras históricas mediante la cooperación
transfronteriza (CTF). La CTF tiene una larga tradición en muchos lugares de
Europa. Sin embargo, en algunos países de Europa Occidental, tales como España,
Portugal o Grecia, la CTF fue posible en los años ochenta gracias a unos
trascendentales cambios políticos, el establecimiento de sistemas democráticos
y la adhesión a las Comunidades Europeas. Un proceso similar se desarrolló en
los Países de Europa Central y Oriental (PECOs) desde 1989 hasta su ingreso en
la UE y así sigue siendo en la actualidad (2015).
Poco después de la II Guerra Mundial, en los años
cincuenta, representantes de muchas áreas fronterizas se reunieron para
discutir sobre el desmantelamiento de barreras y las posibilidades que la CTF
podía abrir para estos territorios. Esta iniciativa fue motivada principalmente
por el deseo de mejorar las condiciones de vida, garantizar una paz duradera y,
además, erradicar las barreras, restricciones y cualesquiera otros factores que
contribuyeran a la separación de los pueblos en las zonas fronterizas. Esto
incluía también barreras naturales que eran salvadas mediante la construcción
de puentes y túneles.
Durante el proceso de desarrollo que siguió a la
posguerra europea, los habitantes de algunas áreas fronterizas (sobre todo
entre Alemania y Francia, los Países Bajos y Suiza, o en los países
escandinavos) comprendieron que si deseaban vivir como en las regiones más
centrales de sus países, tenían que mitigar o eliminar completamente los
efectos negativos de la frontera. Debe señalarse aquí la dificultad que supuso
en aquellos días la superación de barreras psicológicas, muchos prejuicios
entre europeos anclados en siglos de confrontación —todo lo que ha hecho que
las fronteras europeas se definan como las “Cicatrices de la Historia”—. Sin
embargo, pronto se vieron obligados a reconocer que la ausencia de competencias
legales y administrativas limitaba enormemente sus posibilidades. En
consecuencia, se comenzó la constitución de asociaciones comunales y regionales
a ambos lados de la frontera, siguiendo los distintos derechos nacionales,
dedicadas a asuntos de interés común y que aspiraban a mejorar la CTF. Las
razones que esgrimen algunos gobiernos latinoamericanos para no poder
constituir entidades transfronterizas en la actualidad son muy similares: la
ausencia de un marco legal supranacional que permita la constitución formal de
este tipo de estructuras. El caso más avanzado en Sudamérica sería la Comunidad
Andina, cuyo Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores ha producido varias
decisiones, entre las que destaca la Decisión 501, de 22 de junio de 2001,
sobre las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF). En Centroamérica el ejemplo
más destacado sería el Trifinio, región de integración trinacional entre
Guatemala, Honduras y El Salvador.
Pero volvamos a nuestra vieja Europa. A menudo, estas
asociaciones nacionales se unieron en una asociación “paraguas”
transfronteriza, generalmente una eurorregión o estructura similar, la primera
de las cuales —EUREGIO, con sede en Gronau (Wesfalia)— se constituyó en 1958. A
partir de 1960 se comenzó a practicar en todos los ámbitos políticos y
administrativos una política encaminada a eliminar o reducir las barreras
fronterizas y a mejorar la situación económica y socio cultural de los pueblos
que viven en estas áreas. Muy pronto se verificó que la población de las
regiones fronterizas esperaba soluciones de las regiones fronterizas y
transfronterizas a problemas que eran responsabilidad fundamental de los
gobiernos nacionales, como por ejemplo en las siguientes áreas:
- administración
y planificación pública, distintas estructuras administrativas, organización y
metodología de la planificación;
- sistema
tributario, seguridad social y pensiones, formación y educación, competencia,
tráfico y servicios para los desplazamientos al puesto de trabajo;
- enseñanza de
idiomas y reconocimiento de titulaciones;
- construcción de
carreteras, servicios públicos, infraestructuras y medio ambiente.
Los problemas transfronterizos en estas áreas solían
producir inversiones mal planteadas a ambos lados de la frontera y numerosos
absurdos cotidianos. Por todo ello, desde principios de los años setenta las
regiones fronterizas comenzaron a reivindicar sus políticas con cierto éxito
gracias a la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE), fundada en
1971 en el Castillo de Anholt (Westfalia) como Conferencia Permanente de
Regiones Fronterizas Europeas. La ARFE estableció unos sólidos vínculos con el
Consejo de Europa, el Parlamento Europeo, la Comisión y los gobiernos
nacionales, convirtiéndose esta red europea de regiones fronterizas y
transfronterizas en una poderosa fuerza de desarrollo para la CTF en todas las
fronteras europeas, la intensificación de la integración europea y el
desarrollo de programas de cooperación para todas las regiones fronterizas en
toda Europa.
Las regiones se convierten en auténticos motores de la
CTF durante los años ochenta. A finales de los años 80 el lanzamiento del
Mercado Único Europeo en la UE y los desarrollos democráticos en Europa Central
y Oriental abrió aún más las fronteras nacionales. Se establecieron numerosas
regiones fronterizas y transfronterizas de nuevo cuño, muchas de las cuales se
asociaron a la ARFE. Al mismo tiempo, surgían otras oportunidades de
cooperación como los proyectos de enlace permanente (puentes y túneles) entre
Francia y Gran Bretaña, o entre Dinamarca y Suecia. La apertura de las
fronteras y el trazado de otras nuevas fijaron la atención en los problemas
fronterizos que aún persistían. Se hizo evidente que el objetivo de la
integración europea precisaba de una política específica a favor de las
regiones fronterizas que superara los problemas que obstaculizaban la
integración.
Los instrumentos ya experimentados por la política
regional de la UE se mostraban como una solución, en un primer momento para
Europa meridional y occidental: una asistencia regional específica para áreas
fronterizas basada desde 1989/1990 en “estrategias o planes de desarrollo
transfronterizo” y sus correspondientes “Programas Operativos”, dentro de una
gran Iniciativa Comunitaria conocida como Interreg, que cumple 25 años en 2015.
Las administraciones regionales y locales de las regiones fronterizas
respondieron rápidamente a estas favorables condiciones. Se constituyeron
“regiones transfronterizas” (estructuras TF regionales) allí donde no existían.
Así, en todas las fronteras internas y en la práctica totalidad de las
fronteras externas de la UE emergieron asociaciones regionales y comunales a
ambos lados de la frontera siguiendo el modelo de las eurorregiones o
estructuras similares descrito anteriormente, e incluso bajo la forma de
estructuras transfronterizas, que trabajaban con objetivos y estrategias a largo
plazo. Con el fin de resolver los problemas legales transfronterizos, el
Consejo de Europa desarrolló y promovió en los años ochenta distintos acuerdos
y modelos. La UE también buscó la armonización de numerosas áreas del Derecho,
y los gobiernos nacionales apoyaron estos desarrollos mediante la aplicación de
tratados en el marco del “Convenio Marco de Madrid” de 1980, que es como se
conoce al Convenio Marco sobre
Cooperación Transfronteriza entre Comunidades y Autoridades Territoriales del
Consejo de Europa, y también mediante fórmulas legales especiales. Debe
indicarse que el Convenio Marco de Madrid ha recibido tres Protocolos
Adicionales en 199 , 1998 y 2009 .
En 1989 nace y en 1990 se pone en marcha la Iniciativa
INTERREG, la base normativa y financiera sobre la que se ha afianzado un
proceso que nadie duda en calificar como el gran éxito de la Cohesión Europea.
Como se ha indicado anteriormente, INTERREG acaba de cumplir 25 años y está
dirigido a estimular la cooperación entre regiones europeas. Está cofinanciado
por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), uno de los Fondos
Estructurales, y las aportaciones de los Estados miembros. En el momento de preparar
esta intervención está finalizando Interreg IV (Objetivo de Cooperación
Territorial Europea [CTE] 2007-2013), y comienza Interreg V (Cooperación
Territorial Europea 2014-2020). Hay que tener en cuenta que estos programas
terminan unos dos años después de su finalización oficial (con lo que buena
parte de los nuevos programas también comienzan con ese retraso).
Durante el periodo del Objetivo de CTE se ha desarrollado
y consolidado un instrumento legal para la cooperación territorial, en especial
la transfronteriza y la interregional: las Agrupaciones Territoriales de
Cooperación Territorial (AECTs), cuyo reglamento se aprobó en 2006 y posteriormente
fue revisado y modificado en 2013. En la actualidad se discuten nuevas
posibilidades para las AECTs, e incluso la idoneidad (o no) de establecer
nuevos instrumentos que permitan dar respuesta a la diversidad y complejidad de
nuevas necesidades que afronta la CTF en Europa.
Por otra parte, en África y en América Latina se discute
intensamente sobre la posibilidad de establecer instrumentos similares que
permitan la constitución de estructuras de CTF que respondan a las necesidades
específicas de estos territorios, cuyas circunstancias son muy distintas de las
europeas, a pesar de que a todos ellos les una la necesidad de superar los
efectos de la frontera, una historia de marginación y discriminación, así como
la obligación de dar respuestas concretas a las legítimas aspiraciones de los
ciudadanos de estos territorios de tener acceso, al menos, a las mismas
condiciones de vida que el resto de sus compatriotas, en especial aquellos que
habitan regiones más “centrales”.
Esta experiencia europea ha trascendido todas las
fronteras, las interiores, en especial las del Espacio Schengen, pero también
las exteriores y más allá. Durante la segunda mitad de los años ochenta, varios
procesos en los países de Europa Central y Oriental (legalización del sindicato
Solidaridad en Polonia, el Picnic Paneuropeo cerca de Sopron, la creación de la
República de Hungría, la caída del Muro de Berlín, la Revolución de Terciopelo,
etc.) dieron lugar a su apertura, la consolidación de la democracia y su
acercamiento a Europa Occidental. En los noventa, el conflicto de los Balcanes
puso a prueba la capacidad de resolución de la UE y de la comunidad
internacional. En el cambio de Milenio, la cooperación mediterránea estaba cada
vez más presente en la agenda europea, pero quince años después esta área sigue
siendo un desafío para la UE, con miles de inmigrantes llegando en
circunstancias lamentables. Mientras, la UE ha doblado su número de Estados
miembros. La inestabilidad en el Mediterráneo, Próximo Oriente y Ucrania ponen
aún más a prueba la cooperación en la actualidad.
La UE ha diseñado varios instrumentos para el apoyo
político y financiero que han supuesto un importante incentivo para la
consolidación de estos procesos, su progreso hacia la adhesión a las
Comunidades Europeas (PHARE, TACIS, Vecindad y Pre-Adhesión) y la promoción de
la cooperación en las fronteras exteriores de la UE, hasta llegar a la Política
Europea de Buena Vecindad, la Asociación Oriental o el Proceso de Barcelona y
la Unión por el Mediterráneo. La participación de las Autoridades Locales y
Regionales (ALRs) en estos instrumentos no ha hecho más que crecer hasta hoy,
cuando se dan cada vez más oportunidades para que las ALRs puedan cooperar con
sus vecinos a través de las fronteras (CTF), con sus pares en otros países
(interregional) o en el marco de iniciativas transnacionales. Otros campos de
apoyo europeo han abierto progresivamente sus procedimientos a las administraciones
públicas subnacionales, sus redes y las estructuras y agencias de cooperación,
así como a otros actores: universidades, organizaciones de la sociedad civil y
empresas.
En Europa Central y Oriental las aproximaciones a la CTF
fueron surgiendo tras la apertura de fronteras en 1989-1990, de una forma
vacilante y exigiendo una preparación muy cuidadosa y prudente. Fue
precisamente en estas fronteras que estuvieron tan cerradas durante largos años
donde se vio la necesidad de cooperar sobre una base transfronteriza orientada
a todos los aspectos de la vida de las personas, comunidades y regiones. El
objetivo era compensar las desigualdades geográficas de las áreas fronterizas y
las tremendas disparidades en cuanto a ingresos e infraestructuras, etc.,
especialmente a lo largo de las fronteras externas de la UE, aunque también
entre los países candidatos. Los pueblos de ambos lados de estas fronteras
tuvieron que desarrollar al mismo tiempo una conciencia histórica común y una
perspectiva y modo de vida más europeos. Gran número de áreas fronterizas donde
se encuentran establecidas minorías presentan problemas añadidos, requiriendo
un planteamiento particularmente cuidadoso.
Muchas de estas regiones fronterizas desarrollaron muy
pronto eurorregiones o estructuras similares en casi todos los países de Europa
Central y Oriental. En ellas se llevaron a cabo iniciativas y acciones piloto
de carácter transfronterizo. Las actividades se financiaron gracias a distintos
programas de CTF en el marco de la ayuda de la UE a los países de Europa
Central y Oriental (Phare-CBC y TACIS-CBC). Estas regiones fronterizas
aprendieron muy rápidamente de la experiencia de la CTF en la UE y, de igual
manera, fueron desarrollando su cooperación con las zonas vecinas en todos los
ámbitos de la vida a nivel local, regional y nacional hasta su ingreso en la UE
(en 1990, la República Federal Alemana “reingresa” en la Comunidad Europea como
Alemania unificada; en 2004 lo hacen las ex repúblicas soviéticas de Estonia,
Letonia y Lituania, los cuatro estados ex satélites de la URSS: Polonia,
Hungría y Checoslovaquia (ya dividida en la República Checa y Eslovaquia), la
antigua república yugoslava de Eslovenia y los dos estados isleños
mediterráneos de Chipre y Malta; en 2007 se incorporaron Bulgaria y Rumanía; y
en 2013 se produjo la incorporación de Croacia). Aquellos procesos de CTF
permitieron ganar una experiencia que fue muy útil para los procesos de
adhesión de sus países, ya que muchos de los expertos formados en estos años
pasaron a formar parte de los equipos negociadores de sus gobiernos nacionales
con la UE, y luego quedaron incorporados a los departamentos gubernamentales
encargados de las relaciones con las instituciones europeas. Una vez efectuada
la adhesión a la Unión, estas fronteras elaboraron sus programas operativos y
se incorporaron al procedimiento normalizado de cooperación territorial en el
marco de Interreg. Según se incorporaban estos países, las anteriores fronteras
exteriores de la UE se convertían en interiores, y aparecían nuevas fronteras
exteriores. Se define la Política de Vecindad (ENP) y el Instrumento de
Pre-Adhesión (IPA) para la cooperación con países de Europa del Este hasta el
Cáucaso, el Mediterráneo y los Balcanes. Estos instrumentos incorporan
numerosos programas de CTF.
La Política Europea de Buena Vecindad (ENP son sus siglas
en inglés) fue diseñada para compartir los beneficios de la ampliación de 2004
con los nuevos países vecinos de la UE. También aspiraba a prevenir la
aparición de nuevas líneas divisorias entre la UE ampliada y sus vecinos. Estos
vecinos forman un anillo de países que caminan hacia una mayor integración sin
que necesariamente tengan que ser miembros de pleno derecho. Se trata de todos
los países ribereños mediterráneos en África y Próximo Oriente, así como los
miembros europeos de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) en el Cáucaso
y Europa Oriental, a excepción de la Federación Rusa y Kazajistán. Rusia ha
insistido siempre en la creación de cuatro Espacios Comunes UE-Rusia en lugar
de participar en la ENP, manteniendo un tortuoso proceso bilateral con la UE.
Con ayuda de los programas MEDA, la CTF también se
fomentó en el espacio mediterráneo con los países vecinos de la UE. El
Partenariado Euro-mediterráneo o “Proceso de Barcelona” es un amplio marco de
relaciones políticas, económicas y sociales entre los estados miembros de la UE
y los países del sur del Mediterráneo. Se inició el 27-28 de noviembre de 1995
en una Conferencia de Ministros de Asuntos Exteriores en la capital catalana.
Además de los 28 miembros de la UE participan el resto de socios mediterráneos
con la excepción de Libia. A partir del establecimiento del Instrumento Europeo
de Buena Vecindad y Partenariado (o Asociación) en 2007 (ENPI en sus siglas en
inglés), el Partenariado Euro-Mediterráneo forma parte de la Política Europea
de Buena Vecindad. Los Acuerdos de Asociación firmados con los estados
mediterráneos aspiran a establecer un área euro-mediterránea de libre comercio.
En julio de 2008, tras el fallido intento de crear una Unión Mediterránea
autónoma, se relanzó el Proceso de Barcelona con el nombre de “Unión por el
Mediterráneo”, de la que forman parte 43 países de Europa y la cuenca
mediterránea: los 28 Estados miembros de la UE y 15 socios mediterráneos de
África del Norte, Próximo Oriente y los Balcanes. Su objetivo principal es
promover la estabilidad y la prosperidad en toda la región del Mediterráneo. La
Unión por el Mediterráneo es actualmente la rama sur de la Política de Buena
Vecindad, mientras que la rama este es el Partenariado Oriental (Eastern Partnership).
A la vista de todas estas experiencias, se puede concluir
que las principales razones para la CTF son:
- propiciar que el
concepto de frontera como línea de separación se transforme en lugar de
encuentro entre vecinos;
- superar mutuos
rencores y prejuicios entre los pueblos de las regiones fronterizas, que operan
como resultado de la herencia histórica (cicatrices);
- extender la
democracia y la capacidad de actuación de las administraciones regionales y
locales;
- superar la
condición periférica nacional y el aislamiento;
- promover el
crecimiento y el desarrollo económico y mejorar las condiciones de vida;
- conseguir una
integración rápida en la UE (o en el proceso de integración que se trate).
El modelo de organización transfronteriza tradicional en
Europa es la EUROREGIÓN, cuyas características organizativas de carácter
general son las siguientes:
• Unión de entidades locales y regionales a ambos lados de una
frontera, con funciones operativas en algunas ocasiones, incluyendo en otras
una asamblea de miembros;
• organización transfronteriza con una secretaría permanente,
personal administrativo y especializado, y medios financieros propios;
• puede adoptar la forma de una asociación de mancomunidades
nacionales (con arreglo al derecho privado) o de fundaciones a ambos lados de
la frontera (basadas generalmente en el derecho público vigente en cada lado);
• cuando se basan en derecho público, se apoyan en tratados
internacionales que también regulan las condiciones de asociación de las
administraciones participantes.
Su método de trabajo se
basa fundamentalmente en:
- la cooperación para el desarrollo orientada estratégicamente, que
va más allá de meras medidas orientadas a resolver cuestiones individuales;
- su esencia transfronteriza, y no unilateral, como región
fronteriza nacional;
- no ser un nuevo nivel administrativo;
- dotar de una plataforma para todas las relaciones
transfronterizas: entre ciudadanos y políticos, instituciones, agentes
económicos, sociales y culturales, etc.;
- ser una plataforma de equilibrio entre las diferentes estructuras
y competencias a ambos lados de la frontera, también en los aspectos
psicológicos;
- hay cooperación tanto vertical (europea, estatal, nacional y
local) a ambos lados de la frontera, como horizontal, a través de la misma;
- la puesta en marcha de las decisiones transfronterizas tomadas
desde el ámbito nacional y de acuerdo a procedimientos aplicables a ambos lados
de la frontera (evitando conflictos estructurales y de competencias);
- la participación transfronteriza de ciudadanos, instituciones,
empresas y agentes sociales en los programas, proyectos y en los procesos de
toma de decisiones;
- su capacidad de iniciativa y utilización de recursos propios como
condición previa para la concesión de ayudas y el apoyo a terceras partes.
En cuanto a los contenidos de la cooperación
transfronteriza, deben incluir necesariamente:
- la definición de
ámbitos de trabajo en función de intereses comunes identificados (por ejemplo:
infraestructuras, economía, integración cultural, sanidad, etc.);
- una cooperación
en todos los aspectos de la vida: vivienda, trabajo, tiempo libre, cultura,
etc.;
- la cooperación
socio cultural al mismo nivel que la cooperación económica y en
infraestructuras;
- la ejecución de
tratados, convenios y acuerdos firmados entre estados a nivel europeo para
conseguir la práctica transfronteriza;
- el
asesoramiento, la ayuda y la coordinación de la CTF, en particular en los
siguientes ámbitos:
- desarrollo
económico regional
- transporte y
telecomunicaciones
- ordenación del
territorio
- protección del
medio ambiente, incluyendo el manejo de residuos
- integración
cultural
- juventud y
deporte
- salud
- energía
- turismo, ocio
y tiempo libre
- agricultura y
desarrollo rural
- innovación y
transferencia tecnológica
- educación
- cooperación
social
- servicios de
emergencia y prevención de desastres
- protección
civil y seguridad ciudadana
Como hemos visto, a partir de las crecientes iniciativas
de CTF en los años sesenta y setenta, la consolidación de la red en el marco de
la ARFE, el intercambio de experiencias, el mutuo aprendizaje y, sobre todo, la
labor ante las instituciones (europeas y nacionales) que culminó con la
incorporación de la CTF como elemento principal de la cooperación territorial
europea (Interreg y otras iniciativas), permitió el desarrollo de un modelo muy
especial de cooperación entre regiones que fue transformando el propio proceso
de integración europea. Al mismo tiempo, desde finales de los ochenta y
principios de los noventa se desarrollaron una serie de procesos muy
importantes para la CTF en Europa que todavía hoy continúan:
- El continúo
desmantelamiento de las fronteras internas de la UE desde el 1° de enero de
1993. Esto vino acompañado de un desplazamiento de las fronteras entre los
Estados miembros hacia las fronteras externas de la UE con otros países. Dicho
proceso ganó en importancia con la adhesión de Austria, Suecia y Finlandia en
1995, y sobre todo con la enorme ampliación de 2004 y la posterior ampliación
del Espacio de Schengen.
- Los esfuerzos
para establecer contactos más allá de las nuevas fronteras exteriores de la UE,
con el fin de facilitar los intercambios intelectuales, políticos y económicos
con terceros países, como Suiza o Noruega, los Países de Europa Central y
Oriental (PECOs) en la década de los noventa, y los países de la Política de
Buena Vecindad y Pre-Adhesión en el Partenariado Oriental, el Mediterráneo y
los Balcanes ya en este siglo XX
- El hecho de que,
con la progresiva adhesión de nuevos socios a la UE, las antiguas fronteras
externas de la Unión se convirtieran en internas, al igual que las fronteras
entre los PECOs, y se establecieran nuevas fronteras externas de la UE, con la
Federación Rusa, Ucrania o Moldavia.
Todos estos procesos han tenido un efecto directo sobre
las regiones fronterizas internas y externas de Europa, ya que han supuesto una
considerable extensión geográfica y la consiguiente intensificación de la cooperación
transfronteriza. La UE se extiende sobre más de cuatro millones de km2,
y ya supera los 500 millones de habitantes en la actualidad (datos de 2011),
más de la tercera parte de los cuales reside en regiones fronterizas.
Tradicionalmente, la cooperación tenía lugar mediante
comisiones inter-gubernamentales, comisiones de ordenación del territorio. En
algunas ocasiones comenzó por implicar a los niveles regional y local mediante
la constitución de Euroregiones o “asociaciones” con una estructura similar.
Estas euroregiones se pueden organizar con o sin el concurso de acuerdos
internacionales de carácter formal. Estas tendencias dieron lugar a nuevos
desafíos que fueron construyendo una “filosofía” de la CTF a lo largo de más de
cincuenta años de experiencia:
· La CTF,
si quiere ser efectiva y duradera, debe ser amplia, abierta, y desarrollarse
conjuntamente desde el principio:
•
todos
los aspectos de la vida cotidiana de las regiones fronterizas han de estar
incluidos: cultura, trabajo, tiempo libre, asuntos sociales, sanidad, economía,
vivienda, etc.;
•
debe
realizarse diaria y regularmente y los socios de todos los campos y de ambos
lados de la frontera han de estar implicados desde el principio;
• las
actividades de CTF deben llevarse a cabo a todos los niveles, es decir,
nacional, regional y local.
Este concepto de CTF implica la necesidad de cooperar en
todos los ámbitos, y establecer procedimientos de coordinación entre ellos. De
no ser así, se producen inevitablemente conflictos de competencias a causa de
estructuras administrativas diferentes y a veces (en principio) incompatibles a
ambos lados de la frontera (asimetrías). Este tipo de CTF más “intensiva” se ha
practicado con éxito durante varias décadas en muchas regiones fronterizas
europeas.
La CTF no consiste, pues, en que las regiones fronterizas
elaboren independientemente sus programas, prioridades o proyectos y sólo
después contacten a sus socios del otro lado de la frontera. No es suficiente
con la simple comparación y coordinación de planes nacionales, o con añadir
algunas propuestas de proyectos, y denominar a esto un “programa o proyecto
transfronterizo”. Por otra parte, la CTF no debe iniciarse precisamente porque
haya disponibilidad de programas de financiación externa, aunque es comprensible
que esto suponga un importante incentivo para la cooperación. Debe indicarse
aquí que la CTF fue inicialmente la única forma de cooperación territorial
identificada, sistematizada y ampliamente difundida. Tras una evolución inicial
en la búsqueda de la diversificación de las intervenciones, canalizar la
necesaria participación de las prioridades nacionales e insistir en la
constitución de redes y meta-redes de regiones con propósitos generales o
concretos, se ha llegado a distinguir claramente entre distintos tipos de
cooperación territorial a través de las fronteras nacionales: transfronteriza,
interregional y transnacional.
Sí que es importante que estas estructuras dispongan de
una estrategia común que permita afrontar un programa de CTF a largo plazo con
el concurso de todos los interesados. El partenariado y la subsidiariedad son
particularmente importantes en el proceso de elaboración y puesta en marcha de
los “conceptos” o estrategias transfronterizas con el fin de crear el marco
estratégico y las perspectivas para una cooperación sostenida a largo plazo.
Estos conceptos y estrategias comunes, tienen en consideración los planes y
programas nacionales y europeos. Asimismo, crean las condiciones necesarias
para superar la reflexión en solitario desde un lado de la frontera y para
construir una perspectiva común de desarrollo regional transfronterizo. Esta
perspectiva permite a los interlocutores identificar, en un principio, las
oportunidades y problemas comunes atribuibles al efecto negativo de la frontera
y, posteriormente, el potencial de desarrollo común. Los conceptos
transfronterizos se basan generalmente en un análisis DAFO, o sea, de las
fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas de la región fronteriza, con
el fin de identificar sobre todo los objetivos y prioridades, para así poder
intensificar las fuerzas existentes y reducir las debilidades. Este análisis
conduce inevitablemente al desarrollo de programas con prioridades y campos de
actividad más específicos desde los puntos de vista cualitativo, financiero y
temporal. Los Programas Operativos a medio plazo, que actualmente cubren un
periodo de siete años, incluyen, además de los campos de actividad, medidas
concretas para la CTF, que posteriormente se traducen en proyectos.
Con todo ello, hoy disponemos de decenas de programas
transfronterizos en las fronteras interiores y exteriores de la UE, y todo
ellos juntos desarrollan una enorme labor de integración en los aspectos
cotidianos de los ciudadanos fronterizos que probablemente constituya una de
los aspectos más exitosos de la construcción europea.
