Actualización de entradas en este blog

Para el visitante que se dé una vuelta por aquí y observe la ausencia de actividad desde hace mucho tiempo, he de decir que he tenido un poco abandonado este blog desde que abrí la cuenta en Facebook. No obstante, era una herramienta muy útil para tener organizados todos los artículos, sobre todo desde que podemos publicar en distintos soportes dispersos aquí y allá. Así que voy a intentar ponerme al día colgando algunos artículos y entrevistas de los últimos años.

El papel de la Cooperación Transfronteriza

Artículo de opinión aparecido en noviembre en la revista online de ORU-FOGAR, la Organización de las Regiones Unidas - Foro Global de Asociaciones Regionales

Versión en castellano: http://www.regionsunies-fogar.org/es/hacerse-miembro/articulos-de-opinion/109-el-papel-de-la-cooperacion-transfronteriza#.VkXyUI9pZzQ.facebook

Versión en francés: http://www.regionsunies-fogar.org/fr/devenir-membre/articles-d-opinion/109-el-papel-de-la-cooperacion-transfronteriza

Versión en inglés: http://www.regionsunies-fogar.org/en/join-oru/opinion-articles/109-el-papel-de-la-cooperacion-transfronteriza

La colaboración entre la Unión Europea y América Latina para el desarrollo de los procesos de integración regional. El papel de la Cooperación Transfronteriza

La participación de las administraciones locales y regionales en los asuntos europeos y sobre todo en la Cohesión y la Política Regional hace tiempo que comenzó a llamar la atención de otros procesos de integración en América Latina o en África. ORU-FOGAR organiza el 25 de septiembre de 2015 en Montevideo el seminario Los Gobiernos Subnacionales en el Marco de la Integración Regional, que afronta un aspecto cada vez más relevante de los procesos de integración. Entre otros asuntos en los que la participación de los gobiernos subnacionales es vital, este seminario va a abordar la integración fronteriza. De hecho, la Cooperación Transfronteriza (CTF) entendida como la colaboración entre administraciones públicas vecinas —aunque también entre entidades privadas, del Tercer Sector, universidades, etc.— a través de las fronteras nacionales crece constantemente, no sólo en la UE. Estas iniciativas han evolucionado paso a paso en casi todas las fronteras europeas, apoyadas progresivamente por los distintos niveles de decisión política desde el local hasta el comunitario. No obstante, tanto en Europa como en otros continentes su puesta en marcha de forma coherente también supone afrontar cuestiones relacionadas con la soberanía nacional, el concepto de Estado-nación y el propio papel de las fronteras, además de otros aspectos de seguridad, migratorios o relativos a las actividades ilícitas.

Después de algunos intercambios puntuales a partir de 2000, entre 2010 y 2015 la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE) ha llevado a cabo un amplio análisis de la situación y perspectivas de la CTF en América Latina, gracias al apoyo de la Comisión Europea (DG Regio) y del Parlamento Europeo. Con la intención de promover la experiencia de la Política Regional europea como fuente de inspiración en otros procesos, nos hemos concentrado en la participación, capacitación y empoderamiento de las autoridades locales y regionales (ALR), su fortalecimiento institucional y, por consiguiente, el de los procesos de descentralización. En nuestro primer trabajo Cross-border Cooperation in Latin America. Contribution to the regional integration process (2010) estudiamos la CTF en América Latina en general, pero sobre todo ciertas experiencias muy dinámicas en el subcontinente sudamericano de las que se seleccionó la Triple Frontera entre Brasil, Argentina y Paraguay, y la brasileño-uruguaya para desarrollar sendos análisis DAFO. Como resultado se definieron una serie de proyectos concretos, un plan de acción y una hoja de ruta para fortalecer la CTF en las áreas fronterizas seleccionadas. También se incluyó una sección de recomendaciones para otras fronteras latinoamericanas, con el ánimo de iniciar un diálogo más o menos sistemático entre distintos actores latinoamericanos y europeos.

A partir de este estudio, en 2012-2013 se organizó un intercambio de experiencias basado en cuatro sesiones informativas en Europa y una serie de talleres en América Latina. En las sesiones europeas participaron medio centenar de expertos y políticos latinoamericanos, implicándose medio millar de personas en todas las regiones fronterizas y transfronterizas, proyectos y otras iniciativas europeas participantes. El objetivo principal fue afrontar la primera demanda de las áreas fronterizas: formación específica en CTF. Las iniciativas de integración y desarrollo fronterizo en América Latina son muy ricas y diversas, y precisan de enfoques específicos y sistemáticos, preferiblemente en el marco de los procesos de integración multilateral —la Comunidad Andina (CAN), el Mercosur o el Sistema de Integración Centroamericano (SICA)—. Esto permite que surjan conceptos transfronterizos entre países socios para desarrollar seguidamente estrategias y programas conjuntos y organizar finalmente una cooperación permanente con estructuras sostenibles. El trabajo en el terreno se concentró en el estudio de varias regiones fronterizas en Sudamérica adicionales y la organización de once talleres. Varias acciones formativas complementarias fueron organizadas por los actores locales, y se movilizó alrededor de un millar de personas en Perú, Brasil, Chile, Argentina, Colombia, Ecuador y Uruguay; a los que hay que añadir la multitud de encuentros e intercambios entre distintos actores europeos y latinoamericanos en los variados “efectos secundarios y colaterales” de estas actividades.

A partir de la información obtenida, procesada y discutida en las distintas actividades, se han elaborado unas valiosas conclusiones y recomendaciones que permiten continuar el diálogo con muchos actores locales y con las administraciones responsables. Se han estudiado bastantes regiones con dinámica transfronteriza en América del Sur y se ha elaborado cerca de una veintena de fichas informativas. Mientras, se ha ido desarrollado un creciente número de proyectos en varias de estas fronteras con colaboración europea o bien de otras agencias internacionales. El número y la calidad de estas iniciativas hace que el aprendizaje haya sido constante en ambos sentidos. El volumen de experiencias y lecciones aprendidas y la hoja de ruta están en constante evolución, aunque persisten algunas recomendaciones de carácter general como la necesidad de profundizar en la formación o el necesario desarrollo normativo que permita una mayor descentralización. Aunque el origen de una CTF exitosa sigue estando en la generación de la confianza necesaria a través de la frontera. La participación y el diseño compartidos de programas formativos conjuntos pueden sentar las bases de una planificación, diseño de programas y ejecución de proyectos más eficaces.

Desde Europa se ha expuesto la mejor información disponible sobre herramientas, experiencia práctica y resultados de la CTF en las últimas décadas, y su influencia en la integración europea. El desarrollo transfronterizo es un proceso complejo, que precisa de una visión (y un apoyo) de largo aliento. Ese parece ser también el caso en otros continentes, ya que las dinámicas fronterizas, de forma general, sufren desafíos similares. Los Fondos Estructurales han sido fundamentales en Europa. Por eso se ha insistido especialmente en la necesidad de disponer en América Latina algunos programas inspirados en Interreg que permitan fortalecer las prometedoras iniciativas ya existentes, como el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), y extenderlas a otros procesos. Por otra parte, iniciativas similares también se desarrollan en otros continentes, como es el caso del Programa de Fronteras de la Unión Africana y otras acciones que se están emprendiendo en Próximo Oriente, particularmente en la ciudad de Jerusalén. La CTF puede ser un instrumento determinante para la consolidación de procesos de integración a través de las fronteras.Berlín, agosto de 2015

Cursos de Verano de la Universidad de Cádiz en San Roque

Entre los días 16, 17 y 18 de julio de 2015 tuvo lugar el XXXV Curso de Verano de la Universidad de Cádiz en San Roque

El día 17 se organizó el Seminario España, Acción Exterior y Cooperación transfronteriza con Gibraltar y Marruecos, bajo la coordinación del Dr. Jesús Verdú, Profesor de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Cádiz, y Director de la Sede de la Facultad de Derecho de la UCA en Algeciras.

El profesor Alejandro del Valle, Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Cádiz y Titular de la Cátedra Jean Monnet «Inmigración y Fronteras» de Derecho de la Unión Europea, invitó al pequeño think-tank que trabaja desde hace un par de años una visión de la CTF para el Campo de Gibraltar, así como a representantes de la sociedad gibraltareña, a un seminario para explorar las posibilidades que abre este enfoque.

Así, tuve la oportunidad de dictar la conferencia Panorama de la Cooperación Transfronteriza en Europa y participar junto a Juan Carmona, ex Alcalde de La Línea, Charles Gómez, abogado gibraltareño, Andrew Haynes, Vicedecano del Colegio de Abogados de Gibraltar y Ángel Serrano Gómez, representante del Grupo Transfronterizo en una mesa redonda sobre La cooperación transfronteriza con Gibraltar: una AECT para el Campo de Gibraltar.

Durante este seminario, Alfonso Alcolea, coordinador de la Plataforma de AECTs del Comité de las Regiones en Bruselas, también dictó la conferencia Las Agrupaciones Europeas de Cooperación Territorial en la experiencia de la Unión Europea.

En este link se accede a las entrevistas que la TV local nos hizo a Alfonso y a mí: https://www.youtube.com/watch?v=9hD8Gbo0bjs

En la presentación del seminario se exponía que sus objetivos tenían que ver con el vector de proyección especialmente complejo que la política exterior española tiene sobre el estrecho de Gibraltar. En este espacio repercuten varios factores altamente determinantes de la política exterior española en íntima relación con las políticas y proyección exterior de la Unión Europea. En el presente curso se pretenden analizar algunas de estas materias relacionadas con la seguridad, control y gestión de las políticas de inmigración, relaciones transfronterizas, la reivindicación española sobre Gibraltar, las siempre especialmente difíciles relaciones con el Magreb y el norte de África, para proporcionar al alumno una visión general y comprehensiva sobre la acción exterior española y los factores presentes en el ámbito del Estrecho de Gibraltar. Se trata en suma de analizar dos ámbitos esenciales de la acción exterior española que obedecen a condicionantes históricos y jurídicos diferentes. Y que llevan a modelos también diferentes de política exterior y de cooperación transfronteriza en los dos casos.

El think-tank sigue trabajando a un ritmo tranquilo, ya que resulta muy compleja la comunicación, en especial con la opinión pública española, sobre la necesidad de un cambio de relato en la cuestión gibraltareña. No obstante, la UCA sigue dando pasos muy importantes, como la Revista Cuadernos de Gibraltar – Gibraltar Reports, publicación electrónica dirigida por Alejandro del Valle e Inmaculada González, y que fue abierta al público en Internet en octubre de 2015: http://catedras.uca.es/jean-monnet/revistas/cuadernos-de-gibraltar

Cursos Internacionales de Verano - Campus Yuste 2015

Durante los Cursos Internacionales de Verano - Campus Yuste, organizados por la Fundación Academia Europea de Yuste y la Universidad de Extremadura, Módulo Jean Monnet EU-HOPE entre los días 13 a 16 de julio de 2015, participé en el Seminario “El proceso de integración europea y los desafíos para el futuro de Europa. Participación, representación y democracia en un contexto federal de Estados naciones” el 14 de julio de 2015, en el 226° Aniversario de la Revolución Francesa, en el Real Monasterio de Yuste.

Junto con Enrique Moradiellos, Enrique Barón, Alfonso Pinilla, Mario Pedro Díaz Barrado y Alejandro Cercas fuimos invitados a analizar la necesidad de avanzar en el proceso europeo que se ha puesto de manifiesto tras la fuerte crisis económica, institucional y de credibilidad política que ha azotado a Europa desde el año 2007, llamando a los ciudadanos e instituciones a buscar soluciones fiables, sólidas y determinantes que aseguren el proceso de construcción e integración europeo y disipen las dudas existentes sobre su viabilidad.

Se puede acceder a todo el contenido de las ponencias, mesas redondas y debates de todos los cursos a través de los videos disponibles en el canal de Youtube de la Fundación Academia Europea de Yuste.

Y se puede enlazar a todos los videos en el link: https://www.youtube.com/channel/UCUYKRDOh1TAzGYed3zKrtHA

Este es el link a las sesiones del día 14. Incluye mi participación, un tanto informal, cerrando una calurosa pero espléndida mañana bajo después de Enrique, Moradiellos, Pinilla, Barrado y Alejandro, y con el personal en el siguiente link, a partir de 4h 20’ 30’’:

https://www.youtube.com/watch?v=PSpeoWjWoNk&list=PLavlJsUxU6WPU9rlL212v7RQpHvCt7SCN

Luego preparé un texto más formal para su publicación:

La Política en una Europa Integrada, y los Desafíos de Futuro

El caso de la Cooperación Transfronteriza

En primer lugar quisiera agradecer la invitación por parte de la Fundación Academia Europea de Yuste y la Universidad de Extremadura para exponer la experiencia de nuestra Asociación en materia de cooperación entre regiones de frontera, así como la mía propia desde los tiempos en que la Unión Europea era poco más que un club económico de estados con muchas buenas ideas hasta ahora en que se ha convertido en una compleja estructura, llena de desafíos y de fuerzas a la contra, pero que no deja de constituir la mayor experiencia de gobierno supranacional de la Historia de la Humanidad. Quería también dejar constancia, a la vista de los oradores que me han precedido en la palabra, de mi admiración por esta generación que ahora se nos jubila que es la que pilotó enormes transformaciones en nuestro país, incluido el acceso a las Comunidades Europeas. Nunca les agradeceremos lo suficiente su esfuerzo, igual que nunca lo haremos con la generación anterior, la que aguantó la posguerra contra viento y marea, dentro y fuera de España, y que con su esfuerzo y privaciones es la que nos permitió estudiar, aprender algunos idiomas extranjeros e incluso viajar algo para conocer las democracias europeas, sus movimientos asociativos y todas las políticas que se estaban gestando más allá de los Pirineos. Lo primero que nos llamaba la atención en aquella Europa que mirábamos con los ojos como platos es que no se perdía de vista la historia reciente de Europa, pero en lugar de sensaciones de vendetta había mucha más voluntad de cooperación. Una voluntad que se ha visto pocas veces después.

También se percibía cómo se iban difuminando las fronteras, que en España estaban muy presentes. Esa difuminación se resume muy bien en la ciudad de Berlín, donde tenemos nuestra base y donde, a finales de 1989, se terminó con una de las fronteras más conocidas, más icónicas, la que separaba a Berlín Occidental del Oriental, como un breve resumen del Telón de Acero que dividió a Europa durante casi tres décadas.

El proyecto europeo nos ha permitido durante muchos años dotarnos de las necesarias infraestructuras y servicios para mejorar la vida de los ciudadanos, organizar la producción agropecuaria e industrial europea, o avanzar hacia el Mercado Único, que aún está por ver en este Mercado Común con 28 ministerios de hacienda y 28 bancos nacionales que difícilmente se ponen de acuerdo de verdad y no pueden sobreponerse juntos a operaciones especulativas que pueden haber sido urdidas en sombríos despachos de la City, en ciertos consejos de administración de Manhattan, o en algún garito de Shanghai, o en todos estos sitios a la vez. La incapacidad para tener una Política Exterior Común también pone muy a menudo en entredicho el proyecto europeo entre la opinión pública. Y tampoco hemos sido capaces de resolver muchos de los problemas, incluso absurdos, a los que se tienen que enfrentar de forma cotidiana los ciudadanos que viven en las fronteras (que, de hecho, son más de un tercio de la población europea).

Hoy se enfrenta este proyecto europeo a múltiples desafíos. Hemos dejado hace ya bastante tiempo de ser el centro del mundo y cada vez nos invade una sensación de mayor insignificancia. Potencias emergentes presentan cifras que nos vapulean, aunque aún no alcanzan las cuotas de igualdad, protección, corrección de desigualdades, democracia, etc., que tenemos en la mayor parte de los países de la UE. Quizás tarden mucho en conseguirlo, e incluso en nuestro continente se nos lanzan serias advertencias de que esos modelos de bienestar no son viables. Pues lo fueron durante mucho tiempo. También se nos insiste machaconamente en que Europa no es autosuficiente en materias primas y tiene una enorme dependencia energética, sin embargo, dispone de una gran cantidad de talento, y tiene una historia de logros sociales que no puede despreciarse sin más.

Pero lo que realmente quisiera compartir en este espacio es la pequeña historia de la cooperación transfronteriza europea durante algo más de medio siglo y que ha constituido una larga serie de pequeños éxitos que nos han permitido consolidar muchas brechas de este hercúleo proceso de ingeniería política, administrativa, económica y social. Europa no sólo se caracteriza por su diversidad cultural e histórica, en muchas ocasiones compartida, sino también por sus numerosas fronteras. Este mosaico de paisajes históricos surge en la Edad Media y se ha desarrollado durante los siglos XIX y XX en la estructura característica de los Estados europeos. La mayoría de estos Estados siguen existiendo hoy en día, habiendo tenido cada uno su propia evolución individual. De hecho, muy pocos Estados han experimentado unas fronteras tan perdurables como la frontera terrestre entre España y Portugal, la más antigua de Europa, que ha permanecido estable durante tres cuartos de milenio. No obstante, muchas otras fronteras se han movido, y mucho, tal y como puede observarse en una interesante animación disponible en YouTube.

Las fronteras establecidas entre los estados europeos durante los últimos tres siglos —en las Repúblicas Bálticas y en los Balcanes hace pocos años— discurren con frecuencia dividiendo regiones con identidad propia y grupos étnicos homogéneos. Se crearon así fronteras artificiales donde el miedo a la agresión militar contribuyó al desarrollo de extensas zonas fronterizas poco pobladas. La actividad económica, el comercio y la población tendían a desplazarse desde las zonas fronterizas a los centros de los Estados. Las rutas de transporte solían seguir rutas paralelas a las fronteras, sobre todo por razones militares. En algunas áreas fronterizas donde había riquezas en el subsuelo (carbón, minerales,...) se desarrolló una industria significativa y, con ella, importantes y prósperos asentamientos, lo que fue causa de codicia entre vecinos, resentimientos y guerras.

Al margen de estas excepciones, los paisajes fronterizos de Europa evolucionaron como áreas periféricas, estructuralmente débiles y con comunicaciones limitadas. Las fronteras naturales como los ríos, lagos, mares y montañas agravaron estas “barreras fronterizas”. Las ideologías políticas y las ambiciones de los bloques militares acabaron convirtiendo algunas de estas fronteras entre estados en fronteras “selladas” a partir de 1945 (Telón de Acero).

Las diferencias políticas a ambos lados de las fronteras, especialmente en los ámbitos de la administración, la fiscalidad, la economía, la cultura o los asuntos sociales, exacerbaron esta situación, convirtiendo las fronteras estatales en auténticas y perceptibles barreras entre naciones. La población de las regiones fronterizas, que es la que más ha sufrido las consecuencias de los conflictos históricos, desarrolló temores y animosidades mutuas. Estas condiciones, entorpecieron la disposición para la cooperación y dificultaron los contactos.

Sin embargo, en la UE, en sus países vecinos y, más recientemente, en otros continentes como África o América Latina, se están superando muchas de estas barreras históricas mediante la cooperación transfronteriza (CTF). La CTF tiene una larga tradición en muchos lugares de Europa. Sin embargo, en algunos países de Europa Occidental, tales como España, Portugal o Grecia, la CTF fue posible en los años ochenta gracias a unos trascendentales cambios políticos, el establecimiento de sistemas democráticos y la adhesión a las Comunidades Europeas. Un proceso similar se desarrolló en los Países de Europa Central y Oriental (PECOs) desde 1989 hasta su ingreso en la UE y así sigue siendo en la actualidad (2015).

Poco después de la II Guerra Mundial, en los años cincuenta, representantes de muchas áreas fronterizas se reunieron para discutir sobre el desmantelamiento de barreras y las posibilidades que la CTF podía abrir para estos territorios. Esta iniciativa fue motivada principalmente por el deseo de mejorar las condiciones de vida, garantizar una paz duradera y, además, erradicar las barreras, restricciones y cualesquiera otros factores que contribuyeran a la separación de los pueblos en las zonas fronterizas. Esto incluía también barreras naturales que eran salvadas mediante la construcción de puentes y túneles.

Durante el proceso de desarrollo que siguió a la posguerra europea, los habitantes de algunas áreas fronterizas (sobre todo entre Alemania y Francia, los Países Bajos y Suiza, o en los países escandinavos) comprendieron que si deseaban vivir como en las regiones más centrales de sus países, tenían que mitigar o eliminar completamente los efectos negativos de la frontera. Debe señalarse aquí la dificultad que supuso en aquellos días la superación de barreras psicológicas, muchos prejuicios entre europeos anclados en siglos de confrontación —todo lo que ha hecho que las fronteras europeas se definan como las “Cicatrices de la Historia”—. Sin embargo, pronto se vieron obligados a reconocer que la ausencia de competencias legales y administrativas limitaba enormemente sus posibilidades. En consecuencia, se comenzó la constitución de asociaciones comunales y regionales a ambos lados de la frontera, siguiendo los distintos derechos nacionales, dedicadas a asuntos de interés común y que aspiraban a mejorar la CTF. Las razones que esgrimen algunos gobiernos latinoamericanos para no poder constituir entidades transfronterizas en la actualidad son muy similares: la ausencia de un marco legal supranacional que permita la constitución formal de este tipo de estructuras. El caso más avanzado en Sudamérica sería la Comunidad Andina, cuyo Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores ha producido varias decisiones, entre las que destaca la Decisión 501, de 22 de junio de 2001, sobre las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF). En Centroamérica el ejemplo más destacado sería el Trifinio, región de integración trinacional entre Guatemala, Honduras y El Salvador.

Pero volvamos a nuestra vieja Europa. A menudo, estas asociaciones nacionales se unieron en una asociación “paraguas” transfronteriza, generalmente una eurorregión o estructura similar, la primera de las cuales —EUREGIO, con sede en Gronau (Wesfalia)— se constituyó en 1958. A partir de 1960 se comenzó a practicar en todos los ámbitos políticos y administrativos una política encaminada a eliminar o reducir las barreras fronterizas y a mejorar la situación económica y socio cultural de los pueblos que viven en estas áreas. Muy pronto se verificó que la población de las regiones fronterizas esperaba soluciones de las regiones fronterizas y transfronterizas a problemas que eran responsabilidad fundamental de los gobiernos nacionales, como por ejemplo en las siguientes áreas:

• administración y planificación pública, distintas estructuras administrativas, organización y metodología de la planificación;
• sistema tributario, seguridad social y pensiones, formación y educación, competencia, tráfico y servicios para los desplazamientos al puesto de trabajo;
• enseñanza de idiomas y reconocimiento de titulaciones;
• construcción de carreteras, servicios públicos, infraestructuras y medio ambiente.

Los problemas transfronterizos en estas áreas solían producir inversiones mal planteadas a ambos lados de la frontera y numerosos absurdos cotidianos. Por todo ello, desde principios de los años setenta las regiones fronterizas comenzaron a reivindicar sus políticas con cierto éxito gracias a la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE), fundada en 1971 en el Castillo de Anholt (Westfalia) como Conferencia Permanente de Regiones Fronterizas Europeas. La ARFE estableció unos sólidos vínculos con el Consejo de Europa, el Parlamento Europeo, la Comisión y los gobiernos nacionales, convirtiéndose esta red europea de regiones fronterizas y transfronterizas en una poderosa fuerza de desarrollo para la CTF en todas las fronteras europeas, la intensificación de la integración europea y el desarrollo de programas de cooperación para todas las regiones fronterizas en toda Europa.

Las regiones se convierten en auténticos motores de la CTF durante los años ochenta. A finales de los años 80 el lanzamiento del Mercado Único Europeo en la UE y los desarrollos democráticos en Europa Central y Oriental abrió aún más las fronteras nacionales. Se establecieron numerosas regiones fronterizas y transfronterizas de nuevo cuño, muchas de las cuales se asociaron a la ARFE. Al mismo tiempo, surgían otras oportunidades de cooperación como los proyectos de enlace permanente (puentes y túneles) entre Francia y Gran Bretaña, o entre Dinamarca y Suecia. La apertura de las fronteras y el trazado de otras nuevas fijaron la atención en los problemas fronterizos que aún persistían. Se hizo evidente que el objetivo de la integración europea precisaba de una política específica a favor de las regiones fronterizas que superara los problemas que obstaculizaban la integración.

Los instrumentos ya experimentados por la política regional de la UE se mostraban como una solución, en un primer momento para Europa meridional y occidental: una asistencia regional específica para áreas fronterizas basada desde 1989/1990 en “estrategias o planes de desarrollo transfronterizo” y sus correspondientes “Programas Operativos”, dentro de una gran Iniciativa Comunitaria conocida como Interreg, que cumple 25 años en 2015. Las administraciones regionales y locales de las regiones fronterizas respondieron rápidamente a estas favorables condiciones. Se constituyeron “regiones transfronterizas” (estructuras TF regionales) allí donde no existían. Así, en todas las fronteras internas y en la práctica totalidad de las fronteras externas de la UE emergieron asociaciones regionales y comunales a ambos lados de la frontera siguiendo el modelo de las eurorregiones o estructuras similares descrito anteriormente, e incluso bajo la forma de estructuras transfronterizas, que trabajaban con objetivos y estrategias a largo plazo. Con el fin de resolver los problemas legales transfronterizos, el Consejo de Europa desarrolló y promovió en los años ochenta distintos acuerdos y modelos. La UE también buscó la armonización de numerosas áreas del Derecho, y los gobiernos nacionales apoyaron estos desarrollos mediante la aplicación de tratados en el marco del “Convenio Marco de Madrid” de 1980, que es como se conoce al Convenio Marco sobre Cooperación Transfronteriza entre Comunidades y Autoridades Territoriales del Consejo de Europa, y también mediante fórmulas legales especiales. Debe indicarse que el Convenio Marco de Madrid ha recibido tres Protocolos Adicionales en 199 , 1998 y 2009 .

En 1989 nace y en 1990 se pone en marcha la Iniciativa INTERREG, la base normativa y financiera sobre la que se ha afianzado un proceso que nadie duda en calificar como el gran éxito de la Cohesión Europea. Como se ha indicado anteriormente, INTERREG acaba de cumplir 25 años y está dirigido a estimular la cooperación entre regiones europeas. Está cofinanciado por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), uno de los Fondos Estructurales, y las aportaciones de los Estados miembros. En el momento de preparar esta intervención está finalizando Interreg IV (Objetivo de Cooperación Territorial Europea [CTE] 2007-2013), y comienza Interreg V (Cooperación Territorial Europea 2014-2020). Hay que tener en cuenta que estos programas terminan unos dos años después de su finalización oficial (con lo que buena parte de los nuevos programas también comienzan con ese retraso).

Durante el periodo del Objetivo de CTE se ha desarrollado y consolidado un instrumento legal para la cooperación territorial, en especial la transfronteriza y la interregional: las Agrupaciones Territoriales de Cooperación Territorial (AECTs), cuyo reglamento se aprobó en 2006 y posteriormente fue revisado y modificado en 2013. En la actualidad se discuten nuevas posibilidades para las AECTs, e incluso la idoneidad (o no) de establecer nuevos instrumentos que permitan dar respuesta a la diversidad y complejidad de nuevas necesidades que afronta la CTF en Europa.

Por otra parte, en África y en América Latina se discute intensamente sobre la posibilidad de establecer instrumentos similares que permitan la constitución de estructuras de CTF que respondan a las necesidades específicas de estos territorios, cuyas circunstancias son muy distintas de las europeas, a pesar de que a todos ellos les una la necesidad de superar los efectos de la frontera, una historia de marginación y discriminación, así como la obligación de dar respuestas concretas a las legítimas aspiraciones de los ciudadanos de estos territorios de tener acceso, al menos, a las mismas condiciones de vida que el resto de sus compatriotas, en especial aquellos que habitan regiones más “centrales”.

Esta experiencia europea ha trascendido todas las fronteras, las interiores, en especial las del Espacio Schengen, pero también las exteriores y más allá. Durante la segunda mitad de los años ochenta, varios procesos en los países de Europa Central y Oriental (legalización del sindicato Solidaridad en Polonia, el Picnic Paneuropeo cerca de Sopron, la creación de la República de Hungría, la caída del Muro de Berlín, la Revolución de Terciopelo, etc.) dieron lugar a su apertura, la consolidación de la democracia y su acercamiento a Europa Occidental. En los noventa, el conflicto de los Balcanes puso a prueba la capacidad de resolución de la UE y de la comunidad internacional. En el cambio de Milenio, la cooperación mediterránea estaba cada vez más presente en la agenda europea, pero quince años después esta área sigue siendo un desafío para la UE, con miles de inmigrantes llegando en circunstancias lamentables. Mientras, la UE ha doblado su número de Estados miembros. La inestabilidad en el Mediterráneo, Próximo Oriente y Ucrania ponen aún más a prueba la cooperación en la actualidad.

La UE ha diseñado varios instrumentos para el apoyo político y financiero que han supuesto un importante incentivo para la consolidación de estos procesos, su progreso hacia la adhesión a las Comunidades Europeas (PHARE, TACIS, Vecindad y Pre-Adhesión) y la promoción de la cooperación en las fronteras exteriores de la UE, hasta llegar a la Política Europea de Buena Vecindad, la Asociación Oriental o el Proceso de Barcelona y la Unión por el Mediterráneo. La participación de las Autoridades Locales y Regionales (ALRs) en estos instrumentos no ha hecho más que crecer hasta hoy, cuando se dan cada vez más oportunidades para que las ALRs puedan cooperar con sus vecinos a través de las fronteras (CTF), con sus pares en otros países (interregional) o en el marco de iniciativas transnacionales. Otros campos de apoyo europeo han abierto progresivamente sus procedimientos a las administraciones públicas subnacionales, sus redes y las estructuras y agencias de cooperación, así como a otros actores: universidades, organizaciones de la sociedad civil y empresas.

En Europa Central y Oriental las aproximaciones a la CTF fueron surgiendo tras la apertura de fronteras en 1989-1990, de una forma vacilante y exigiendo una preparación muy cuidadosa y prudente. Fue precisamente en estas fronteras que estuvieron tan cerradas durante largos años donde se vio la necesidad de cooperar sobre una base transfronteriza orientada a todos los aspectos de la vida de las personas, comunidades y regiones. El objetivo era compensar las desigualdades geográficas de las áreas fronterizas y las tremendas disparidades en cuanto a ingresos e infraestructuras, etc., especialmente a lo largo de las fronteras externas de la UE, aunque también entre los países candidatos. Los pueblos de ambos lados de estas fronteras tuvieron que desarrollar al mismo tiempo una conciencia histórica común y una perspectiva y modo de vida más europeos. Gran número de áreas fronterizas donde se encuentran establecidas minorías presentan problemas añadidos, requiriendo un planteamiento particularmente cuidadoso.

Muchas de estas regiones fronterizas desarrollaron muy pronto eurorregiones o estructuras similares en casi todos los países de Europa Central y Oriental. En ellas se llevaron a cabo iniciativas y acciones piloto de carácter transfronterizo. Las actividades se financiaron gracias a distintos programas de CTF en el marco de la ayuda de la UE a los países de Europa Central y Oriental (Phare-CBC y TACIS-CBC). Estas regiones fronterizas aprendieron muy rápidamente de la experiencia de la CTF en la UE y, de igual manera, fueron desarrollando su cooperación con las zonas vecinas en todos los ámbitos de la vida a nivel local, regional y nacional hasta su ingreso en la UE (en 1990, la República Federal Alemana “reingresa” en la Comunidad Europea como Alemania unificada; en 2004 lo hacen las ex repúblicas soviéticas de Estonia, Letonia y Lituania, los cuatro estados ex satélites de la URSS: Polonia, Hungría y Checoslovaquia (ya dividida en la República Checa y Eslovaquia), la antigua república yugoslava de Eslovenia y los dos estados isleños mediterráneos de Chipre y Malta; en 2007 se incorporaron Bulgaria y Rumanía; y en 2013 se produjo la incorporación de Croacia). Aquellos procesos de CTF permitieron ganar una experiencia que fue muy útil para los procesos de adhesión de sus países, ya que muchos de los expertos formados en estos años pasaron a formar parte de los equipos negociadores de sus gobiernos nacionales con la UE, y luego quedaron incorporados a los departamentos gubernamentales encargados de las relaciones con las instituciones europeas. Una vez efectuada la adhesión a la Unión, estas fronteras elaboraron sus programas operativos y se incorporaron al procedimiento normalizado de cooperación territorial en el marco de Interreg. Según se incorporaban estos países, las anteriores fronteras exteriores de la UE se convertían en interiores, y aparecían nuevas fronteras exteriores. Se define la Política de Vecindad (ENP) y el Instrumento de Pre-Adhesión (IPA) para la cooperación con países de Europa del Este hasta el Cáucaso, el Mediterráneo y los Balcanes. Estos instrumentos incorporan numerosos programas de CTF.

La Política Europea de Buena Vecindad (ENP son sus siglas en inglés) fue diseñada para compartir los beneficios de la ampliación de 2004 con los nuevos países vecinos de la UE. También aspiraba a prevenir la aparición de nuevas líneas divisorias entre la UE ampliada y sus vecinos. Estos vecinos forman un anillo de países que caminan hacia una mayor integración sin que necesariamente tengan que ser miembros de pleno derecho. Se trata de todos los países ribereños mediterráneos en África y Próximo Oriente, así como los miembros europeos de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) en el Cáucaso y Europa Oriental, a excepción de la Federación Rusa y Kazajistán. Rusia ha insistido siempre en la creación de cuatro Espacios Comunes UE-Rusia en lugar de participar en la ENP, manteniendo un tortuoso proceso bilateral con la UE.

Con ayuda de los programas MEDA, la CTF también se fomentó en el espacio mediterráneo con los países vecinos de la UE. El Partenariado Euro-mediterráneo o “Proceso de Barcelona” es un amplio marco de relaciones políticas, económicas y sociales entre los estados miembros de la UE y los países del sur del Mediterráneo. Se inició el 27-28 de noviembre de 1995 en una Conferencia de Ministros de Asuntos Exteriores en la capital catalana. Además de los 28 miembros de la UE participan el resto de socios mediterráneos con la excepción de Libia. A partir del establecimiento del Instrumento Europeo de Buena Vecindad y Partenariado (o Asociación) en 2007 (ENPI en sus siglas en inglés), el Partenariado Euro-Mediterráneo forma parte de la Política Europea de Buena Vecindad. Los Acuerdos de Asociación firmados con los estados mediterráneos aspiran a establecer un área euro-mediterránea de libre comercio. En julio de 2008, tras el fallido intento de crear una Unión Mediterránea autónoma, se relanzó el Proceso de Barcelona con el nombre de “Unión por el Mediterráneo”, de la que forman parte 43 países de Europa y la cuenca mediterránea: los 28 Estados miembros de la UE y 15 socios mediterráneos de África del Norte, Próximo Oriente y los Balcanes. Su objetivo principal es promover la estabilidad y la prosperidad en toda la región del Mediterráneo. La Unión por el Mediterráneo es actualmente la rama sur de la Política de Buena Vecindad, mientras que la rama este es el Partenariado Oriental (Eastern Partnership).

A la vista de todas estas experiencias, se puede concluir que las principales razones para la CTF son:

• propiciar que el concepto de frontera como línea de separación se transforme en lugar de encuentro entre vecinos;
• superar mutuos rencores y prejuicios entre los pueblos de las regiones fronterizas, que operan como resultado de la herencia histórica (cicatrices);
• extender la democracia y la capacidad de actuación de las administraciones regionales y locales;
• superar la condición periférica nacional y el aislamiento;
• promover el crecimiento y el desarrollo económico y mejorar las condiciones de vida;
• conseguir una integración rápida en la UE (o en el proceso de integración que se trate).

El modelo de organización transfronteriza tradicional en Europa es la EUROREGIÓN, cuyas características organizativas de carácter general son las siguientes:

• Unión de entidades locales y regionales a ambos lados de una frontera, con funciones operativas en algunas ocasiones, incluyendo en otras una asamblea de miembros;

• organización transfronteriza con una secretaría permanente, personal administrativo y especializado, y medios financieros propios;

•  puede adoptar la forma de una asociación de mancomunidades nacionales (con arreglo al derecho privado) o de fundaciones a ambos lados de la frontera (basadas generalmente en el derecho público vigente en cada lado);

•  cuando se basan en derecho público, se apoyan en tratados internacionales que también regulan las condiciones de asociación de las administraciones participantes.

Su método de trabajo se basa fundamentalmente en:

• la cooperación para el desarrollo orientada estratégicamente, que va más allá de meras medidas orientadas a resolver cuestiones individuales;
• su esencia transfronteriza, y no unilateral, como región fronteriza nacional;
• no ser un nuevo nivel administrativo;
• dotar de una plataforma para todas las relaciones transfronterizas: entre ciudadanos y políticos, instituciones, agentes económicos, sociales y culturales, etc.;
• ser una plataforma de equilibrio entre las diferentes estructuras y competencias a ambos lados de la frontera, también en los aspectos psicológicos;
• hay cooperación tanto vertical (europea, estatal, nacional y local) a ambos lados de la frontera, como horizontal, a través de la misma;
• la puesta en marcha de las decisiones transfronterizas tomadas desde el ámbito nacional y de acuerdo a procedimientos aplicables a ambos lados de la frontera (evitando conflictos estructurales y de competencias);
• la participación transfronteriza de ciudadanos, instituciones, empresas y agentes sociales en los programas, proyectos y en los procesos de toma de decisiones;
• su capacidad de iniciativa y utilización de recursos propios como condición previa para la concesión de ayudas y el apoyo a terceras partes.

En cuanto a los contenidos de la cooperación transfronteriza, deben incluir necesariamente:

• la definición de ámbitos de trabajo en función de intereses comunes identificados (por ejemplo: infraestructuras, economía, integración cultural, sanidad, etc.);
• una cooperación en todos los aspectos de la vida: vivienda, trabajo, tiempo libre, cultura, etc.;
• la cooperación socio cultural al mismo nivel que la cooperación económica y en infraestructuras;
• la ejecución de tratados, convenios y acuerdos firmados entre estados a nivel europeo para conseguir la práctica transfronteriza;
• el asesoramiento, la ayuda y la coordinación de la CTF, en particular en los siguientes ámbitos:

-     desarrollo económico regional

-     transporte y telecomunicaciones

-     ordenación del territorio

-     protección del medio ambiente, incluyendo el manejo de residuos

-     integración cultural

-     juventud y deporte

-     salud

-     energía

-     turismo, ocio y tiempo libre

-     agricultura y desarrollo rural

-     innovación y transferencia tecnológica

-     educación

-     cooperación social

-     servicios de emergencia y prevención de desastres

-     protección civil y seguridad ciudadana

Como hemos visto, a partir de las crecientes iniciativas de CTF en los años sesenta y setenta, la consolidación de la red en el marco de la ARFE, el intercambio de experiencias, el mutuo aprendizaje y, sobre todo, la labor ante las instituciones (europeas y nacionales) que culminó con la incorporación de la CTF como elemento principal de la cooperación territorial europea (Interreg y otras iniciativas), permitió el desarrollo de un modelo muy especial de cooperación entre regiones que fue transformando el propio proceso de integración europea. Al mismo tiempo, desde finales de los ochenta y principios de los noventa se desarrollaron una serie de procesos muy importantes para la CTF en Europa que todavía hoy continúan:

• El continúo desmantelamiento de las fronteras internas de la UE desde el 1° de enero de 1993. Esto vino acompañado de un desplazamiento de las fronteras entre los Estados miembros hacia las fronteras externas de la UE con otros países. Dicho proceso ganó en importancia con la adhesión de Austria, Suecia y Finlandia en 1995, y sobre todo con la enorme ampliación de 2004 y la posterior ampliación del Espacio de Schengen.
• Los esfuerzos para establecer contactos más allá de las nuevas fronteras exteriores de la UE, con el fin de facilitar los intercambios intelectuales, políticos y económicos con terceros países, como Suiza o Noruega, los Países de Europa Central y Oriental (PECOs) en la década de los noventa, y los países de la Política de Buena Vecindad y Pre-Adhesión en el Partenariado Oriental, el Mediterráneo y los Balcanes ya en este siglo XX
• El hecho de que, con la progresiva adhesión de nuevos socios a la UE, las antiguas fronteras externas de la Unión se convirtieran en internas, al igual que las fronteras entre los PECOs, y se establecieran nuevas fronteras externas de la UE, con la Federación Rusa, Ucrania o Moldavia.

Todos estos procesos han tenido un efecto directo sobre las regiones fronterizas internas y externas de Europa, ya que han supuesto una considerable extensión geográfica y la consiguiente intensificación de la cooperación transfronteriza. La UE se extiende sobre más de cuatro millones de km², y ya supera los 500 millones de habitantes en la actualidad (datos de 2011), más de la tercera parte de los cuales reside en regiones fronterizas.

Tradicionalmente, la cooperación tenía lugar mediante comisiones inter-gubernamentales, comisiones de ordenación del territorio. En algunas ocasiones comenzó por implicar a los niveles regional y local mediante la constitución de Euroregiones o “asociaciones” con una estructura similar. Estas euroregiones se pueden organizar con o sin el concurso de acuerdos internacionales de carácter formal. Estas tendencias dieron lugar a nuevos desafíos que fueron construyendo una “filosofía” de la CTF a lo largo de más de cincuenta años de experiencia:

·  La CTF, si quiere ser efectiva y duradera, debe ser amplia, abierta, y desarrollarse conjuntamente desde el principio:

•    todos los aspectos de la vida cotidiana de las regiones fronterizas han de estar incluidos: cultura, trabajo, tiempo libre, asuntos sociales, sanidad, economía, vivienda, etc.;

•    debe realizarse diaria y regularmente y los socios de todos los campos y de ambos lados de la frontera han de estar implicados desde el principio;

•  las actividades de CTF deben llevarse a cabo a todos los niveles, es decir, nacional, regional y local.

Este concepto de CTF implica la necesidad de cooperar en todos los ámbitos, y establecer procedimientos de coordinación entre ellos. De no ser así, se producen inevitablemente conflictos de competencias a causa de estructuras administrativas diferentes y a veces (en principio) incompatibles a ambos lados de la frontera (asimetrías). Este tipo de CTF más “intensiva” se ha practicado con éxito durante varias décadas en muchas regiones fronterizas europeas.

La CTF no consiste, pues, en que las regiones fronterizas elaboren independientemente sus programas, prioridades o proyectos y sólo después contacten a sus socios del otro lado de la frontera. No es suficiente con la simple comparación y coordinación de planes nacionales, o con añadir algunas propuestas de proyectos, y denominar a esto un “programa o proyecto transfronterizo”. Por otra parte, la CTF no debe iniciarse precisamente porque haya disponibilidad de programas de financiación externa, aunque es comprensible que esto suponga un importante incentivo para la cooperación. Debe indicarse aquí que la CTF fue inicialmente la única forma de cooperación territorial identificada, sistematizada y ampliamente difundida. Tras una evolución inicial en la búsqueda de la diversificación de las intervenciones, canalizar la necesaria participación de las prioridades nacionales e insistir en la constitución de redes y meta-redes de regiones con propósitos generales o concretos, se ha llegado a distinguir claramente entre distintos tipos de cooperación territorial a través de las fronteras nacionales: transfronteriza, interregional y transnacional.

Sí que es importante que estas estructuras dispongan de una estrategia común que permita afrontar un programa de CTF a largo plazo con el concurso de todos los interesados. El partenariado y la subsidiariedad son particularmente importantes en el proceso de elaboración y puesta en marcha de los “conceptos” o estrategias transfronterizas con el fin de crear el marco estratégico y las perspectivas para una cooperación sostenida a largo plazo. Estos conceptos y estrategias comunes, tienen en consideración los planes y programas nacionales y europeos. Asimismo, crean las condiciones necesarias para superar la reflexión en solitario desde un lado de la frontera y para construir una perspectiva común de desarrollo regional transfronterizo. Esta perspectiva permite a los interlocutores identificar, en un principio, las oportunidades y problemas comunes atribuibles al efecto negativo de la frontera y, posteriormente, el potencial de desarrollo común. Los conceptos transfronterizos se basan generalmente en un análisis DAFO, o sea, de las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas de la región fronteriza, con el fin de identificar sobre todo los objetivos y prioridades, para así poder intensificar las fuerzas existentes y reducir las debilidades. Este análisis conduce inevitablemente al desarrollo de programas con prioridades y campos de actividad más específicos desde los puntos de vista cualitativo, financiero y temporal. Los Programas Operativos a medio plazo, que actualmente cubren un periodo de siete años, incluyen, además de los campos de actividad, medidas concretas para la CTF, que posteriormente se traducen en proyectos.

Con todo ello, hoy disponemos de decenas de programas transfronterizos en las fronteras interiores y exteriores de la UE, y todo ellos juntos desarrollan una enorme labor de integración en los aspectos cotidianos de los ciudadanos fronterizos que probablemente constituya una de los aspectos más exitosos de la construcción europea.